Doç. Dr. Ayşegül YAKAR ÖNAL

İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi

Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü Öğretim Üyesi

Doç. Dr. Nuray ERGÜNEŞ

İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi

Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü Öğretim Üyesi

Toplumdaki bireylerin yaşam kalitesi, barınma, sağlık, eğitim, güvenlik ve ulaştırma gibi birçok alanı kapsayan kamu politikalarından önemli ölçüde etkilenir. Kamu politikaları ise siyasi süreç içinde merkezi ve/veya yerel yönetim düzeylerinde politikaların belirlenmesi ve uygulanması ile hayata geçirilir. Küresel eğilimler, kamu yönetiminde politika belirleme ve uygulama süreçlerine özel sektör ile sivil toplum kuruluşlarını da katmış, ‘yönetişim’ kavramı ile ‘yönetim’ yerine ‘birlikte yönetme’ söylemi yaygınlaşmıştır. Yine küresel eğilimlerin bir sonucu olarak, ulus üstü ve uluslararası kuruluşlar da merkezi ve/veya yerel yönetimlerin karar alma ve uygulama süreçlerinin belirleyici unsurlarından biri haline gelmiştir. Tüm bu eğilimler, içinde bulunduğumuz dönemin kamu yönetişimi anlayışında stratejik planlama kavramını öne çıkarmıştır (Günlük-Şenesen vd., 2017: 3; Cairney, 2012: 12-13).

Kadın-erkek eşitsizliği tüm dünyada olduğu gibi Türkiye’de de temel sorunlardan biridir. Bu sorun, kadınların iktisadi kaynaklara, kamusal alana erişimini kısıtlamakta ve karar alma süreçlerine katılımını engellemektedir. Bu noktada, toplumsal yaşamı etkileyen, değiştiren, dönüştüren kamu politikalarının rolü önem kazanır. Çünkü kamu politikaları ile mevcut eşitsizlikler giderilebileceği gibi, yeniden üretilebilir veya yeni eşitsizlikler yaratılabilir. Oysa günümüzdeki yaygın uygulanma biçimiyle kamu politikaları cinsiyet körüdür. Diğer bir deyişle, örtük olarak herkesin eşit haklara ve olanaklara sahip olduğu varsayılarak, tarafsız sunulan kamu politikalarının kadınlar ve erkekler üzerinde aynı sonuçları yaratacağı kabul edilmektedir. Cinsiyet körü kamu politikaları da kadın-erkek eşitsizliklerinin yeniden üretilmesine neden olmaktadır. O halde, kadınların ve erkeklerin ekonomik ve sosyal konumlarındaki eşitsizlikleri göz önüne alarak oluşturulan kamu politikaları toplumsal cinsiyet eşitliğinin sağlanmasında kilit önemdedir. Kısacası, toplumsal cinsiyet eşitliğinin sağlanması toplumsal cinsiyete duyarlı bir kamu politikası yaklaşımıyla mümkün olabilir (Günlük-Şenesen vd., 2017: 5).

 Toplumsal Cinsiyete Duyarlı Bütçe Neye Yarar?

Merkezi ve/veya yerel düzeyde devletin politikaları doğrultusunda belirli bir dönemde yapacağı harcamalar ile bu harcamaların gelir kaynaklarını gösteren mali bir plan olan bütçe, aynı zamanda iktisadi, siyasi ve toplumsal öncelikler ve tercihler bütününü yansıtan bir belgedir. Diğer bir deyişle, bütçeler kamu politikalarının mali yansımalarıdır. O halde, cinsiyet körü kamu politikalarının mali yansımaları olan bütçeler cinsiyetlerarası eşitsizliğin üretilmesinin de bir aracıdır. Diğer yandan, bütçeler toplumsal cinsiyete duyarlı bir kamu politikası tasarımı ile eşleştiğinde bu kez cinsiyetlerarası eşitliğin sağlanmasının bir aracı haline gelir (Günlük-Şenesen, 2013: 98-99). Eşitsizliklerin düzeltilmesinde ve ortadan kaldırılmasında kamu politikalarının mali uzantıları olan bütçelerin toplumsal cinsiyete duyarlı hale getirilmesinin önemli bir rolü vardır.

Avrupa Konseyi, Toplumsal Cinsiyete Duyarlı Bütçe (TCDB) yapımını, toplumsal cinsiyeti anaakımlaştırmanın bütçe sürecinde uygulanması olarak tanımlar. TCDB, eşitliği sağlamak için bütçelerin cinsiyet temelinde değerlendirilmesi, bütçeleme sürecinin tüm aşamalarında toplumsal cinsiyet yaklaşımının içerilmesi ve kamu harcamaları ve gelirlerinin yeniden yapılandırılmasıdır (COE, 2005: 10). Bu bağlamda, TCDB, kadınların ve erkeklerin, kız çocuklarının ve oğlan çocuklarının öncelikleri ve fırsatları arasındaki farklılıkları gözeten bir bütçeleme yaklaşımıdır. Bu temelde yapılanan bir bütçe kamu kaynaklarının eşitlikçi bir kullanımını ve kamu gelirlerinin yükünün de eşitlikçi paylaşımını beraberinde getirir. Elbette bu sonuca ulaşmak için başlangıç noktası, cinsiyetler arası eşitsizliği sorun olarak belirleyen bir kamu politikası tasarımıdır. Bunu, eşitsizlik alanlarının göstergelerle saptanması ve bu eşitsizliklerin ortadan kaldırılması için ayrıntılı bir yol haritasının oluşturulması izlemelidir (Günlük-Şenesen vd., 2017: 18). Yaşadığımız dönemin kamu yönetişimi anlayışında sözü edilen ayrıntılı yol haritalarını ise merkezi ve/veya yerel düzeydeki kamu kurumlarının hazırladıkları stratejik planlar oluşturmaktadır. Bu çerçevede, stratejik planlar cinsiyetlerarası eşitsizliklerin düzeltilmesinde ve giderilmesinde önemli rolü olabilecek somut belgelerdir.

Türkiye’de Toplumsal Cinsiyete Duyarlı Bütçenin Uygulanabilirliği

Toplumsal cinsiyet eşitliği perspektifinin bütçelerde ne ölçüde içerildiğini ortaya koyabilmek için öncelikle stratejik plan-bütçe ilişkisini kurmak gerekir. 2005 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu, kamu kurumlarının stratejik planlarını yapmalarını ve bütçelerini de bu plan doğrultusunda hazırlamalarını öngörmektedir. Uzun dönemli, ayrıntılı yol haritaları olan stratejik planlar ile ihtiyaçlar öncelikler temelinde belirlenmekte ve planda yer almayan bir konu bütçeye de girememektedir. Dolayısıyla, toplumsal cinsiyete duyarlı politikalar belirlemek ve bu politikaları stratejik planlara önceliklendirerek yansıtabilmek, TCDB’nin de ön koşuludur. Bu nedenle, bütçenin kaynak kısıtı altında, kadınların ve kız çocuklarının ihtiyaçlarının karşılanmasına yönelik hizmetlerin ve harcamaların bütçenin öncelik sıralamasında üst sıralara taşınması önemli bir konu ve mücadele alanı haline gelir (Yakar Önal, 2011: 83).

5018 sayılı Kanun ile bütçeleme sürecinin daha katılımcı kılınması hedeflenmiş, politikaların belirlendiği stratejik planların katılımcı bir çerçevede oluşturulması öngörülmüştür. Stratejik planlarda yer alan durum analizi, paydaş analizi ve bu paydaşların görüş ve düşüncelerinin çeşitli yollarla tespit edilip, politika belirleme sürecinin bir parçası haline getirilme çabası, planlama ve bütçeleme sürecinin katılımcı boyutunu güçlendirmek üzere tasarlanmıştır. Dolayısıyla, Kanun’un getirdiği bu yenilikler, TCDB uygulamaları için de önemli bir zemin sunmaktadır (Akduran, 2013: 21; Yakar Önal, 2011: 83).

Türkiye nüfusunun yarısını oluşturan kadınların ve kız çocuklarının, farklı düzeylerde sunulan kamu hizmetlerinin yararlanıcıları olarak, kamu kurumlarının en önemli “paydaş” gruplarından biri olduğunu söyleyebiliriz. Stratejik planlar hazırlanırken kadınların, cinsiyet eşitliği temelinde örgütlenen sivil toplum kuruluşlarının görüş ve düşüncelerinin çeşitli yollarla alınması ve politikaların bu çerçevede oluşturulması TCDB’nin uygulanabilirliği için ilk adımı oluşturur. Ama bundan önce, hem kurumun hem de paydaşların toplumsal cinsiyet eşitlikçi bir bakışa sahip olmaları ve sürecin tüm aşamalarını bu bakışla izlemeleri ve değerlendirmeleri ön koşuldur.

TCDB yaklaşımı Türkiye’de merkezi yönetim düzeyinde 2008 yılında, Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü’nün “Toplumsal Cinsiyet Eşitliği Ulusal Eylem Planı 2008-2013” belgesinde gündeme gelmiştir. Belgede, ülkemizde TCDB uygulaması için hazırlık çalışmalarının başlatılmasına yönelik bir strateji tanımlanmıştır. 26 Ekim 2011 tarihinde dönemin Maliye Bakanı’nın TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu’nda yaptığı sunuşta, bütçemizin toplumsal cinsiyete duyarlı hale getirileceği ifade edilmiştir. 2009 yılında TBMM Kadın Erkek Fırsat Eşitliği Komisyonu kurulmuş, faaliyet raporlarında TCDB yapımı önerileri yer almış ve 2012 yılında da TCDB alt komisyonu çalışmaya başlamıştır. 2014 yılında yayımlanan raporu ile görevi sona eren alt komisyon, raporunda merkezi ve yerel yönetim düzeyindeki kurumlarda ve TBMM’de TCDB örnek uygulamalarının geliştirilmesinin gerekliliklerini belirlemiştir. 2013 yılında yayımlanan, Kalkınma Bakanlığı’nın hazırladığı Onuncu Kalkınma Planı (2014-2018) da TCDB konusunda farkındalık oluşturulacağını ve örnek uygulamaların geliştirileceğini ifade etmiştir. Sözü edilen üst politika belgelerinden hareketle Türkiye’de TCDB’nin merkezi düzeyde kamu kurumlarının gündemine yerleştiği düşünülse de, henüz merkezi düzeyde TCDB’nin uygulama örneği bulunmamaktadır (Günlük-Şenesen vd., 2017: 7).

Yerel düzeyde ise, TCDB yaklaşımını uygulayan belediye ve il özel idaresi sayıca az olmakla birlikte, politika tasarlayan ve/ya da bütçeyle eşleştiren örnekler vardır (Günlük-Şenesen, 2009; Yakar Önal, 2011; Günlük-Şenesen vd. 2017). Türkiye’de TCDB’ye ilişkin farkındalık yaratma ve eğitim etkinliklerinin sivil toplum kuruluşları ve belediyeler tarafından 2006 yılından itibaren düzenlendiği görülmektedir. Gerek merkezi gerekse yerel yönetim düzeyindeki TCDB farkındalığının temel belirleyicilerinden biri Birleşmiş Milletler (BM)’dir. TCDB yapımı, BM’nin kalkınma yardım programlarının kadının güçlendirilmesini sağlama alt hedefinin temel bileşenidir. BM, Türkiye’de 2008’den bu yana öncelikle İçişleri Bakanlığı ile ortaklaşarak, TCDB konusunda toplantılar düzenlemiş, ilgili etkinlikleri desteklemiş, ortak projeler yürütmüş ve son dönemde pilot kent belediyelerinde yoğunlaşan eğitim etkinliklerini desteklemiştir. Tüm bu ortaklaşa çabaları, yerel düzeyde toplumsal cinsiyete duyarlı kamu politikalarının oluşturulmasına yönelik altyapı çalışmaları olarak değerlendirmek doğru olur (Günlük-Şenesen vd., 2017: 8).

Sonuç Yerine…

Türkiye’de sayıları çok fazla olmasa da yerel düzeyde TCDB uygulama örnekleri vardır, ancak TCDB yapımının kurumsallaştığından söz etmek mümkün değildir. Toplumsal cinsiyet eşitliğinin anaakımlaştırılmasını benimseyen küresel düzeydeki kamu politikalarının belirleyiciliğiyle, gerek merkezi gerek yerel düzeyde cinsiyet eşitlikçi bakışın kamu politikalarının tasarlandığı stratejik planlarda içerilmeye başlandığını söyleyebiliriz, ancak bu bakışın planlarda bütünlüklü bir biçimde içselleştirildiğini söylemekten çok uzağız.

Bir diğer sorun, uygulama örneklerinin çoğunlukla dar anlamda TCDB yapımıyla sınırlı kalmasıdır. Günlük-Şenesen’in (2013: 112-113) ifadesiyle, cinsiyetlerarası eşitsizlik perspektifinin sadece kadınlar üzerinden tanımlanması sorunludur. Kadınların konumunu iyileştirmeye yönelik politikalarla eşleşen kaynak tahsisi TCDB yapımı için önemli bir adım olmakla birlikte, geniş açıdan baktığımızda bu yaklaşım kamu hizmetlerinin yararlanıcıları olan kadın-erkek ve kız çocuk-oğlan çocuk temelindeki kamusal kaynak kullanımındaki eşitsizlikleri görünür kılmamaktadır. Oysa, cinsiyetlerarası eşitliğin anaakımlaştırılması tam da bu eşitsizliklerin görünür olmasını amaçlamaktadır. Bu görünürlük ise kamu hizmetlerinden yararlananların verilerinin cinsiyet kırılımında derlenmesi ile sağlanabilir, bu temelde bir TCDB yapımı ile cinsiyet eşitsizlikleri giderilebilir ve kamu kaynakları cinsiyetlerarasında hakça kullanılabilir.

Kaynaklar  

1. Akduran, Ö., “5018 Sayılı Kanun ve Kamu İdarelerinde Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme”, Altuğ, F., Kesik, A., Şeker, M. (der.), Kamu Bütçesinde Yeni Yaklaşımlar, Seçkin Yayınları, Ankara, 2013, s. 19-36.
2. Cairney, P., Understanding Public Policy: Theories and Issues, Palgrave Macmillan, Çin, 2012.
3. COE (Council of Europe), “Gender Budgeting”, Final Reportof the Group of Specialists on Gender Budgeting (EG-S-GB) RAP FIN, https://rm.coe.int/1680596143, Erişim Tarihi: 4 Ocak 2018.
4. Günlük-Şenesen, G., Yücel, Y., Yakar Önal, A., Ergüneş, N. ve Yakut-Çakar, B., Kadınsız Kentler Toplumsal Cinsiyet Açısından Belediyelerin Politika ve Bütçeleri, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul, 2017.
5. Günlük-Şenesen, G., “Toplumsal Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme: Kapsam, Örnekler ve Türkiye İçin Öneriler”, Altuğ, F., Kesik, A., Şeker, M. (der.), Kamu Bütçesinde Yeni Yaklaşımlar, Seçkin Yayınları, Ankara, 2013, s. 97-128.
6. Günlük-Şenesen, G., “Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme: Küresel, Ulusal ve Yerel Boyutlar”, Uluslararası Yerel Yönetimler ve Kadın Konferansı, (3-4 Mayıs 2008), Diyarbakır Bağlar Belediyesi, Diyarbakır, 2009, s. 41-47.
7. Yakar Önal, A., “Toplumsal Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme: Yerel Yönetim Deneyimleri”, Uluslararası Kadın Konferansı-Kadın Kentlerine Doğru, Diyarbakır Bağlar Belediyesi, Diyarbakır, 5-6 Şubat 2011, s. 82-88.